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境外遇袭事件频发 海外中国人安全期待专门立法
华翼网新闻中心 news.chinesewings.com - 中国新闻) 2007-09-17
  据法制网报道,前不久发生在阿富汗的韩国人质事件,再次向我们敲响境外公民安全问题警钟。 (www.chinesewings.com)

  “在立法层面,国务院有关部门目前正在起草有关中国人在海外领事保护的法律草案,将有关预防和事后救济的问题以法律的方式完善制度、建立机构、确保财政拨款等。这对海外领事保护的立法缺失会有一个弥补作用。 

  “我们现在有三个误区,第一是重视事后补救抢救、不重视事前防范。第二是重视法律法条教育,缺乏自救自护教育。没有人教他们实际应该怎么做。三是相关预案只是文件,应该让每个人知道防范的技能。”

  3452万国人在海外

  蒋崇玉,曾在中国援助利比里亚竹藤编项目组担任副组长。

  2007年7月24日这一天,在利比里亚首都蒙罗维亚职业技术中心院内,蒋崇玉正在宿舍整理资料。这时一名歹徒正在行窃,被蒋崇玉发现。情急之下歹徒用刀猛刺蒋崇玉。蒋的头部、面部、颈部、背部被刺10多刀。最后,在当地居民的帮助下,歹徒被乱石和棍棒击倒就擒。但蒋崇玉在被送往医院的路上因失血过多而死亡。

  蒋崇玉事件并非特例。近几年,类似的中国人在境外遇袭的事件已不鲜见。

  8月31日,境外中国公民和机构安全保护工作部际会在北京举行。国务委员唐家璇的讲话以及外交部长杨洁篪的工作报告,都足以彰显政府“对保护境外中国公民和机构安全工作的高度重视”。在此之前的8月21日,外交部2007版《中国领事保护和协助指南》也已经正式发布。

  “用法律来保护境外中国人安全是大趋势。”外交学院国际法系副教授万霞告诉法制日报记者,国家一向重视境外中国人的安全问题,还提出了“外交为民”的执政理念。

  “在立法层面,国务院有关部门目前正在起草有关中国人在海外领事保护的法律草案,将有关预防和事后救济的问题以法律的方式完善制度、建立机构、确保财政拨款等。这对海外领事保护的立法缺失会有一个弥补作用。”万霞向法制日报记者透露。

  随着中国与国外交流的日益频繁,近几年出国进行商务和劳务活动、旅游和留学等各类人员数量不断增加。据外交部统计,中国公民2006年出境人数达3452万人次;长驻海外工作的中国人有68万;在海外设立的中资机构有1万多家,遍及160多个国家和地区。

  “中国建筑工程总公司(以下简称“中建”)现在海外务工人员有2.6万人。”中建国际工程事业部副总经理王磊说。

  庞大的基数使境外中国人的安全风险系数呈逐年上升态势,而受到人身伤害的绝对数量也超出往年。统计显示,2006年涉及中国人的领事保护事件有3万多起。另一方面,国际安全形势和一些国家的治安情况恶化,国际社会不安定因素逐年增加。据美国国务院称,2006年全球范围内发生的恐怖袭击事件首次超过1万起,仅伊拉克就发生了约3500起恐怖袭击事件。

  “恐怖主义的问题、危害社会安定的打砸抢问题的发生等,都是在境外中国人安全问题频发的重要原因。”中国政法大学副教授、国际法专家辛崇阳说。

  万霞表示,“恐怖活动针对的是所有外国人,要客观地看待。从目前数据来看,中国人受到恐怖活动伤害的基数是极微小的”。

  “一般外出人员只看到光明的一面,但国外的犯罪状况没人讲。海外劳工缺少必要的安全防范,他们自我防范、自救意识这块是零。”中国人民公安大学教授王大伟说,“要对他们加强自救自护知识的培训,而不能只是让他们上法律课”。

  此外,自身因素也是导致境外中国人存在安全风险的诱因。

  由于一些出国人员缺少对国外情况的了解、自我保护和防范意识淡薄等,都将引发人身安全问题。特别是“不尊重当地居民”的事情时有发生。

  融入当地社会

  有着多年海外工作经验的王磊与董兆平,不断地总结着这些年的经验和教训,以便在下一个海外项目中“不出差错”。“我们在海外工作时间长,可以说经验教训相对比较多。”

  据了解,近年来中国企业的援建工程和合作项目,多集中在中东、南亚、东南亚的一些国家和地区,且多在深山、河畔或荒漠地带。而这些地方又是战乱、教派、骚乱、疾病和恐怖主义活动猖獗的高风险区域。

  地方部族势力和反政府武装引发的突发事件,很容易殃及中国人。中国的援建项目容易卷入该国政府与地方势力的矛盾冲突之中。

  “恐怖袭击虽然很难预防,但很多安全问题是有办法加以防范的,比如与当地居民搞好关系。”中建海外合作事业部高级经理董兆平说,“我们在纳米比亚的时候,会帮助一些贫困家庭修修房子什么的,效果很好,与当地居民关系很融洽”。

  “还有一次,40多名黑人集体罢工。事后我才知道,当地有个习俗,过圣诞节的时候,企业习惯上给当地工人发些过节费,甚至有加发一个月工资的,而我们当时什么也没有给他们发。”董兆平现在说起这些非常平静,但他回忆当时的情形时说,“四十多名当地工人站在工地上,随时都有暴发冲突的可能,气氛非常紧张”。

  “罢工平息后我了解到,当地一年有4个节日。后来一到年节,我们会发给当地工人啤酒、面包或者过节费等等。”

  事实证明,对当地风俗的了解,以及如何融入当地居民的生活,对于海外务工人员来说显得非常重要。

  枪声、罢工、群殴、抢劫,中建的许多海外项目都是在这样的环境中进行,因此对约束工人的硬性规定必不可少。

  “比如‘只发一小部分工资,以防抢劫;晚上出去散步必须几点回来;要求我们的工人对当地聘请的工人,一定要尊重’;对因公受伤的当地员工必须给予及时的关怀和照顾等等”。

  这些看似琐碎且最初还得不到工人理解的小事,事后证明,却是保护工人安全的第一道“护身符”。对于董兆平的做法,万霞也表示出相同的观点:“由于派出人员构成庞杂,留学、经商、务工等人员,普遍法制意识比较弱,对对方法律不了解。其实很多事情都是累积起来的,比如中国商人店铺被烧等等。”

  “这说明与当地融合程度很重要。不融洽便会导致矛盾激化。在一个陌生的国度,要具备更多的法律意识。”万霞说。

  与机构的法律保障相比,“个人在海外的风险要远比企业大得多,发生的安全问题也更多”。王磊说。

  事前防范胜于事后救助

  “防范胜于救灾。”董兆平以他多年的经验总结出这句话。

  对于境外中国人的安全问题,王大伟表示,“我们现在有三个误区,第一是重视事后补救抢救、不重视事前防范。第二是重视法律法条教育,缺乏自救自护教育。没有人教他们实际应该怎么做。三是相关预案只是文件,应该让每个人知道防范的技能。”

  在他看来,“产生伤害的根源在社会,而防范主力军是自己。要自警、自救、自护。这是从根本上防范,否则90%的犯罪已经发生了”。辛崇阳也认为,“海外中国人安全问题的发生有各种原因,不可能完全解决。就我国而言,解决安全问题最重要的手段首先是预防”。

  首先政府相关部门应及时发布安全信息,并以适当方式建议去往危险地区的中国公民变更、延期甚至终止行程。

  相关公民也应重视该建议,除非不得已,避免前往危险地区;对出国的中国公民进行安全培训,加强遵纪守法、尊重当地习俗和自我保护和防范的意识,了解遇险时的应对方法。

  “2007版《中国领事保护与协助指南》在这方面发挥着重要作用。”辛崇阳说。

  建立危机处理机制。“实际上外交部领事保护中心的设立,为这一机制的建立提供了组织上的保障。”

  通过协议等与相关国家或国际组织合作,加强对中国公民的保护。“如为了加强对在尼日利亚中国公司员工的保护,中国与尼政府的有关具体合作等等都属此类。”

  “在某些有一定安全风险的国家开展业务,我们会要求对方提供必要的武装保护。有的在合同阶段就谈好派武装保安。”王磊说。
 
  外交保护不是国家义务

  事实上,既便是事前预防十分充分,仍会有突发事件让人猝不及防。

  2007年4月24日,200多名身份不明的武装人员持火箭筒和火炮等重型武器,包围了中原油田勘探局在埃塞俄比亚索马里州的一个工地。

  尽管保护工地的100多名埃塞俄比亚军人在与武装人员激战了50多分钟,但最终仍被武装人员占领了工地。

  该工地的37名中国员工中,有9人在袭击过程中丧生,一人轻伤。武装人员在撤退时还绑架了7名中国工人,另外还有65名当地雇员被杀。

  那么,怎样才能更好地保护境外中国人的安全?

  万霞认为这是全方位的问题。“政府责任要加强,及时提供资讯服务;派出企业对所去国家要全面了解情况,多沟通,多了解当地国家的法制情况、安全问题,同时加强人员保护措施。”

  董兆平认为,驻外机构和项目组要有安全工作小组、预警机制和应急预案。在境外的中国人要及时到使领馆了解新情况,并与当地警方保持密切联系,获取安全方面的信息,在必要的时候可以得到帮助。

  他提出,政府应该提供相应的措施,比如使领馆定期给企业发布信息,将已经发生的有关安全的事件收集起来,作为一个信息共享,让大家知道该如何预防,进行正确引导。

  “与预防并列的另一个问题是事后救济,即在出现安全问题时的应对措施。”辛崇阳表示,事后救济在国际法层面主要是领事保护与援助问题。

  所谓领事保护与援助,是派遣国的使领馆从行使领事职务角度,在国际法允许的范围内,在接受国保护派遣国及其公民和法人的利益的行为。

  比如,根据国际法和相关国内法,提出要求并敦促接受国依法公正、友好和妥善地处理相关问题,向接受国内的本国公民提供安全信息、协助撤离危险地区、探视被羁押人员并在司法程序中协助聘请律师和翻译等。

  “但是领事保护与援助作为领事职务的行使,必须遵守国际法和接受国的相关国内法,按有关法定程序进行,不得以非法手段实施保护与援助。对违反当地法律的本国公民和法人,使领馆不能为其袒护和开脱罪责,但有权要求在司法程序等方面享有公正和人道主义待遇。”辛崇阳说。

  在领事保护与援助没有很好的效果时,国家会出面提出外交保护。

  然而外交保护的意义并不同于领事保护与援助。“外交保护是在外本国国民用尽当地救济且该救济不充分或不公正等所谓广义的拒绝司法的情况下,以代表国家的外交机关的正式谈判甚至是诉诸仲裁或国际司法的方式实施,由此将转化为国家间的国际争端。所以有些情况下难免对国家关系产生或多或少的影响。”辛崇阳说。

  万霞也认为,“外交保护是国家权力,领事保护是个人权利。这将涉及双边关系,有时甚至会导致双边关系的冷淡”。

  “实定国际法上的外交保护,其目的不是保护国民个人的权利和利益,而是保护国家自身的利益。只有对国民的保护符合国家自身的利益并满足一些法定要件,如用尽当地救济等,否则国家不会保护其国民。”辛崇阳解释道。

  “比如一个弱小国家的国民在一个强大国家,其人身或财产受到侵害,对其实施保护可能遭致报复等时,出于对国家自身利益的考虑,通常保护难以实现。所以外交保护在国际法上被认为是国家的权力而不是义务。”

  立法空白与冲突

  8月31日的境外中国公民和机构安全保护工作部际会,目的十分明确,即:健全相应机制,不断总结经验,查找漏洞和不足,及时采取改进措施。加强对境外安全形势的研判,进一步健全安全风险评估机制,不断增强防范预警和突发事件的应急处置能力。

  当下政府对境外中国人安全问题的重视,说明“个人在国家关系的位置越来越重要了。这表明现在正在进入国家关系微型化,个人正在进入国家关系领域,出现个人化的倾向。微观因素的力度越来越强”。

  “境外中国人的安全问题是对外交工作的挑战,也是对政府执政能力的挑战。”万霞说。

  辛崇阳也表示,国际法在经历了第一次世界大战、特别是第二次世界大战之后,发生了重大变化。“出现了从人权保护的角度主张外交保护的职能转变的主张和国际实践。”

  随着对人权的保护日益被重视,特别是国际法和国内法有关人权保护制度的发展,外交保护正在逐步向保护个人的权利和利益方面转变职能。

  “2005年国际法委员会三读通过的《外交保护条款草案》便可看到这一转变。我国宪法第八十九条十二款也从政府的职能角度规定了中国政府保护华侨的权利和利益。”辛崇阳说,“但是这一职能转变尚未成为实定法规则”。

  尽管如此,外交保护制度在国家保护本国民个人的权利和利益方面,开始显现其作用。

  然而相关立法的缺失以及处理安全问题时的立法冲突,仍是无法回避的问题。

  目前对境外中国人的保护有国际法和国内法两个体系,即海外中国人除受当地管辖外,也受中国管辖。

  “国际法要求不能不公正地对待外国人。一旦有不公正的事情发生,出于外交保护、领事保护,可以进行协调。这是属人国所承担的权利和义务。”万霞说。

  “对海外人士的管辖我们称为属人管辖,也就是说中国对海外人士有责任、有权力进行有效管辖。”万霞介绍。

  虽然“国藉国对海外本国人进行管辖,国际法提供了基本的制度,即公民享有基本的权利和义务。但在海外如何对待自己的公民、如何对其进行安全保障,这块还很薄弱,没有相关立法。”

  同时,“出事后,属地国家有管辖处理权和决定权,华人要服从属地管辖。但在管辖过程中,属地管辖与属人管辖会有冲突。从法理上讲,属人管辖要服从属地辖。属人国要尊重属地国的管辖。”万霞说。

  辛崇阳建议,根据中国宪法、法律和国际法的相关规定,将有关预防和事后救济的问题以单行法的方式立法,以法律方式完善制度、建立机构、确保财政拨款等,“也许是使保护境外中国公民工作走上法制化轨道的一个切入点”。
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